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當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月6日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布聲明，宣布任命國(guó)際制裁專家理查德·奈菲（Richard Nephew）擔(dān)任“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”。 理查德·奈菲（Richard Nephew）。 拜登政府上任后，高舉民主大旗，并將反腐作為其國(guó)家安全和對(duì)外戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2021年底，在美國(guó)策劃的“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會(huì)”上，美國(guó)務(wù)卿布林肯宣布將設(shè)立專門職位“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，計(jì)劃實(shí)施美國(guó)反腐敗戰(zhàn)略。值得注意的是，奈菲在奧巴馬政府時(shí)期曾任伊核問題的制裁專家，以美方專家身份參與過(guò)伊核協(xié)議談判。 實(shí)際上，在美國(guó)國(guó)內(nèi)，政治獻(xiàn)金、政治游說(shuō)、“旋轉(zhuǎn)門”、赦免市場(chǎng)等等，獨(dú)具特色的“美式腐敗”套路長(zhǎng)期大行其道，根植美國(guó)政治土壤，腐敗已成常態(tài)。 美國(guó)國(guó)內(nèi)政治“越反越腐”，其根源在哪？任命國(guó)際制裁專家為“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，美國(guó)意欲何為？ 文 | 楊帆 外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所博士研究生 編輯 | 丁貴梓 瞭望智庫(kù) 本文為瞭望智庫(kù)原創(chuàng)文章，如需轉(zhuǎn)載請(qǐng)?jiān)谖那白⒚鱽?lái)源瞭望智庫(kù)（zhczyj）及作者信息，否則將嚴(yán)格追究法律責(zé)任。 1 “腐敗老手” 美國(guó)雖建國(guó)僅200年左右，其腐敗問題卻由來(lái)已久。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，僅在19世紀(jì)，美國(guó)腐敗就經(jīng)歷了1840年前后、1857-1861年和19世紀(jì)末3段高發(fā)期。這與美國(guó)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。 獨(dú)立之初，美國(guó)政府公職者任命遵循品德良好、誠(chéng)實(shí)高效工作的原則。1789-1828年，聯(lián)邦政府公職基本上歸屬于有名望、有學(xué)識(shí)的紳士階層，上流社會(huì)壟斷政府公職。1829年，時(shí)任總統(tǒng)杰克遜為促進(jìn)民主，推出政黨分贓制（spoils system）。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是依據(jù)黨派關(guān)系分配政府公職。獲得大選勝利的政黨候選人把政府官職分配給那些曾幫助其勝選的人，公職任命不以能力高低為準(zhǔn)，而以效忠程度為據(jù)。 這種選官制度雖為普通公民提供了直接參與政務(wù)的機(jī)會(huì)，但畢竟僧多粥少，求差謀職者如過(guò)江之鯽。結(jié)果，效忠淪為口號(hào)，獻(xiàn)金成為決定公職任命的最大因素，與之伴隨的是官員素質(zhì)和行政效率下降。 “政治機(jī)器”（political machine）是美國(guó)早期政治腐敗的又一典例。其核心在于一個(gè)被稱為“老板”（boss）的群體，他們扮演著政客與商人、利益集團(tuán)或選民之間的溝通橋梁，不僅為政黨候選人籌措競(jìng)選經(jīng)費(fèi)、征集選票，有的還親自出馬參與競(jìng)選，勝選后繼續(xù)利益分贓。 與此同時(shí)，聯(lián)邦和州政府在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的公共資金投入大增。比如，1826年，紐約完成伊利運(yùn)河修建，交通樞紐地位提升，他州不惜貸款，仿效競(jìng)爭(zhēng)。各級(jí)政府支出范圍擴(kuò)大，貪官污吏有機(jī)可乘。隨著南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，聯(lián)邦政府各項(xiàng)開支激增，官員對(duì)公共資金的支配權(quán)繼續(xù)擴(kuò)大，并享有極大的自由裁量權(quán)，上百億美元被浪費(fèi)在偽劣軍事產(chǎn)品上。 戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)經(jīng)歷了一波經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。1870-1913年，美國(guó)GDP總量增長(zhǎng)2.4倍，在世界GDP總量中占比由8.9%增至19.1%。政府財(cái)政收入激增，19世紀(jì)70年代美國(guó)人均財(cái)政收入是60年代的2.45倍（按2000年美元計(jì)算）。城市化進(jìn)程推進(jìn)，1860-1890年城市人口增加1800萬(wàn)，繼續(xù)帶動(dòng)市政規(guī)劃大規(guī)模投入。 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使得公職人員在腐敗交易中的獲利增加，市政建設(shè)又賦予其以權(quán)謀私之機(jī)。適逢美國(guó)工業(yè)轉(zhuǎn)型，大企業(yè)主占據(jù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，得以賄賂政府官員制定、推行有利于企業(yè)的政策。商人集團(tuán)收買、控制官僚集團(tuán)，相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)支配了政治。例如，1872年，聯(lián)合太平洋鐵路公司給國(guó)會(huì)議員大量股票，以阻止國(guó)會(huì)調(diào)查其在修建鐵路中的腐敗行為。 與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)迅猛發(fā)展不同，當(dāng)時(shí)美國(guó)的法律法規(guī)建設(shè)并不健全、相對(duì)滯后，針對(duì)腐敗行為的懲罰措施過(guò)于寬松，處理具體案例時(shí)的彈性很大，腐敗行為難受約束。 種種因素疊加，最終導(dǎo)致腐敗蔓延。一時(shí)間，大型壟斷公司通過(guò)賄賂、收買等不法手段，干預(yù)美國(guó)各級(jí)政府政策制定；政客則在收取賄賂后拉幫結(jié)伙，操縱城市選舉和官員任命，把持市政決策權(quán)。至19世紀(jì)末，“政治機(jī)器”已控制美國(guó)20個(gè)大城市中的一半以上。 2 反腐路漫漫 嚴(yán)峻局勢(shì)下，美國(guó)也曾試圖打擊政治腐敗。從林肯到加菲爾德，諸位總統(tǒng)立志取消分贓制，但囿于既得利益群體滲入政府機(jī)構(gòu)的方方面面，改革難以推進(jìn)。 1881年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)加菲爾德被一位求官不得的律師殺害，成了壓倒政黨分贓制的“最后一根稻草”。1883年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《彭德爾頓法》（Pendleton Act），開始推行“功績(jī)制”的文官制度。 簡(jiǎn)單地說(shuō)，此次文官制度改革包括以下三點(diǎn)： 1.通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)考試選拔公職人員，擇優(yōu)錄用； 2.文職人員一經(jīng)錄用，不得因政治原因被革職； 3.在政治上必須采取中立態(tài)度，禁止參加競(jìng)選等政治活動(dòng)。 為確保政府廉潔、防止金錢侵蝕政治，國(guó)會(huì)又相繼通過(guò)一系列法律，抑制腐敗，如：1910年競(jìng)選經(jīng)費(fèi)公開法、1925年聯(lián)邦反腐敗行為法等。此外，司法部公共廉潔處、聯(lián)邦調(diào)查局等聯(lián)邦刑事機(jī)構(gòu)，以及司法部律師辦公室、政府道德辦公室等非刑事機(jī)構(gòu)，共同保障法律規(guī)章制度的有效實(shí)施。20世紀(jì)以來(lái)，近80%的公共腐敗案件由聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)提出訴訟。 文官制度改革成為美國(guó)政治腐敗歷史上的一大分水嶺，此后的腐敗現(xiàn)象明顯減少。 美國(guó)腐敗指數(shù)曲線圖。圖源：參考資料2 即便如此，在改革未能觸及的部門、領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象也一直存在。以稅收部門為例，文官制度改革后，歷屆總統(tǒng)仍然用政治任命來(lái)安排該部門的關(guān)鍵職位。直到1950年，美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局職員接受賄賂、逃稅、私自為企業(yè)減免稅務(wù)一事敗露，暴露其在用人管理問題上的系列問題，最終以稅收制度改革收?qǐng)觥? 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，腐敗方式也在與時(shí)俱進(jìn)，利益集團(tuán)開始尋找制度化或不公開手段干預(yù)政治進(jìn)程。以總統(tǒng)選舉為例，對(duì)選舉籌款和開支的控制始終是反腐難點(diǎn)。 美國(guó)選舉涉及的資金有兩大類，即“硬錢”和“軟錢”?！坝插X”是個(gè)人或政治行動(dòng)委員會(huì)在選舉中可向候選人或政黨進(jìn)行有限額的捐款?！八T事件”調(diào)查揭露，1972年，個(gè)人向尼克松競(jìng)選連任委員會(huì)捐款竟高達(dá)5萬(wàn)美元以上，甚至有人獻(xiàn)金170萬(wàn)美元換得大使任命。“軟錢”一般由個(gè)人或各種政治行動(dòng)委員會(huì)向兩黨的參議院、眾議院全國(guó)委員會(huì)捐獻(xiàn)。 1974年，國(guó)會(huì)通過(guò)《聯(lián)邦選舉法》修正案，嚴(yán)格限制直接捐給候選人的資金額度，并成立聯(lián)邦選舉委員會(huì)以推動(dòng)競(jìng)選經(jīng)費(fèi)公開，但對(duì)捐贈(zèng)給政黨的資金卻未加限制。20 世紀(jì)80年代后，聯(lián)邦最高法院對(duì)《聯(lián)邦選舉法》屢屢松綁，又為利益集團(tuán)參與政治活動(dòng)提供渠道。他們通過(guò)巨額捐款，影響總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員競(jìng)選、高級(jí)官員任命，換取候選人給予的政策支持。 簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，由于反腐機(jī)制不完善，加之利益集團(tuán)、政黨紛爭(zhēng)等多重因素影響，幾十年來(lái)美國(guó)腐敗問題仍然不斷。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985-2004年間，共有17945位美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府官員遭腐敗指控，年均897人；其中聯(lián)邦政府官員占比62%，州政府官員占比10%，地方政府官員占比28%；被判有罪的官員共15552人，年均778人，累計(jì)6865人等待判決。同期，還有5657位私職人員因卷入公共腐敗案件而遭起訴。 3 美式貪腐花樣多 美國(guó)的腐敗根植于其政治經(jīng)濟(jì)制度，官僚與商人相互控制，形形色色的利益集團(tuán)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，共同影響立法與政策制定。治理流于表面，美國(guó)腐敗問題非但未能解決，反而不斷“合法化”“程序化”，形成了美國(guó)獨(dú)特的腐敗路徑。 *政治獻(xiàn)金與政治游說(shuō) 競(jìng)選資金限制效果不佳，美國(guó)選舉費(fèi)用增長(zhǎng)迅速。2000年，美國(guó)總統(tǒng)選舉消耗10億美元，4年后這個(gè)數(shù)字就增長(zhǎng)至40億美元。2020年，直接用于美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員選舉的費(fèi)用或超140億美元，是2016年大選的2倍多。 不過(guò)，大部分政治資金還是出自美國(guó)富人的口袋。占全國(guó)人口1%左右人群，其捐款數(shù)量可達(dá)競(jìng)選用款的80%之多，可謂是“有錢人的政治游戲”。美國(guó)億萬(wàn)富翁、掌管游說(shuō)組織“繁榮美國(guó)”（Americans for Prosperity）的科赫（Koch）兄弟就在2016年大選中豪擲8.89億美元，被稱為“共和黨背后的塑造者”。 一些利益團(tuán)體的助選資金也很驚人，據(jù)測(cè)算，僅2020年10月，各利益集團(tuán)的助選花費(fèi)就高達(dá)12億美元。他們還會(huì)組織諸如賄買選票的活動(dòng)，提供錢物讓選民到投票站為己方投票，甚至多次投票或銷毀選票、允許不適格投票或篡改選舉結(jié)果等。 除了政治獻(xiàn)金，利益集團(tuán)還通過(guò)雇傭說(shuō)客，對(duì)國(guó)會(huì)議員及其助手施加影響，爭(zhēng)取于己有利的法律、政治任命、批準(zhǔn)政府項(xiàng)目合同或稅收抵免等。1971年，美國(guó)僅有175個(gè)注冊(cè)說(shuō)客，2009年時(shí)已增加到13700個(gè)，這意味著平均每個(gè)國(guó)會(huì)議員身邊就有20多名說(shuō)客出沒。白宮北面的K街（K Street）就是華盛頓的游說(shuō)業(yè)中心，甚至有美國(guó)“第四權(quán)力”中心之稱。 【注：美國(guó)法律允許各群體結(jié)成利益集團(tuán)，相互競(jìng)爭(zhēng)，影響國(guó)會(huì)立法和政府決策?！? 在這個(gè)過(guò)程中，利益集團(tuán)的政治影響力不斷強(qiáng)化，普通民眾對(duì)公共政策制定的影響極其微小。 *“旋轉(zhuǎn)門” “旋轉(zhuǎn)門”指的是美國(guó)政商界的交互現(xiàn)象，即政府與利益集團(tuán)之間人員雙向流動(dòng)。 20 世紀(jì)70 年代，僅有3% 的國(guó)會(huì)議員離任后成為說(shuō)客；但1998-2004年，離開眾議院的議員中有42%成了說(shuō)客。在如今的美國(guó)政界，這種政府機(jī)構(gòu)與私營(yíng)部門間無(wú)縫連接的行為早已司空見慣。奧巴馬政府國(guó)土安全部長(zhǎng)杰·約翰遜（Jeh Johnson）就曾就職于知名律師事務(wù)所，離開政府后則成為美國(guó)軍工巨頭洛克希德·馬丁公司（LMT）的董事會(huì)成員。 利益集團(tuán)游說(shuō)者偏袒特定利益集團(tuán)，公職人員跳槽進(jìn)入其中，也會(huì)利用以前的行政工作經(jīng)驗(yàn)、政治影響或人脈關(guān)系為特定利益集團(tuán)求利，使受雇公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位。 *赦免市場(chǎng) 總統(tǒng)赦免制度成為美國(guó)公開腐敗的最后保障。 美國(guó)前總統(tǒng)特朗普在任期的最后一天，赦免、減刑100余人。在這份名單中，只有18人得到司法部認(rèn)可，其他則是特朗普的政治盟友、家族密友、籌款人甚至游說(shuō)者。 據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，正是特朗普的親近者向重罪犯及其同伙收取重金，才換來(lái)了白宮的寬大處理。然而，美國(guó)并沒有約束總統(tǒng)赦免許可的有效措施，特朗普助手收錢替他人游說(shuō)也不違法。 對(duì)此，《今日美國(guó)報(bào)》評(píng)論稱，總統(tǒng)赦免權(quán)本應(yīng)為公共利益服務(wù)，然而實(shí)際上卻越來(lái)越多地被用于政治利益交換。 由此可見，如今的美國(guó)腐敗問題早已被其政治制度內(nèi)化，與美國(guó)國(guó)內(nèi)政治制度緊密融合、彼此牽制。 4 爭(zhēng)做全球反腐旗手？ 在透明國(guó)際（Transparency International）公布的2021年清廉指數(shù)（Corruption Perceptions Index）中，美國(guó)年度腐敗感知指數(shù)從2015年的最高76分（滿分100分）降至67分，跌至近十年來(lái)最低。 自拜登上任以來(lái)，他不僅將打擊腐敗確立為美國(guó)國(guó)家安全核心利益，還要聯(lián)合其盟友，針對(duì)反腐敗等問題進(jìn)行所謂“聯(lián)合行動(dòng)”。2021年底，在美國(guó)策劃的“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會(huì)”上，美國(guó)務(wù)卿布林肯宣布，將在美國(guó)務(wù)院設(shè)立新的專門職位“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，計(jì)劃實(shí)施美國(guó)反腐敗戰(zhàn)略。 美國(guó)在自身反腐進(jìn)程舉步維艱的背景下，仍積極爭(zhēng)做全球反腐旗手，其目的究竟是什么？ *實(shí)行區(qū)別對(duì)待，收割國(guó)外財(cái)產(chǎn)。 作為世界上最大的“避罪天堂”，美國(guó)不僅是外逃腐敗和經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人最集中的國(guó)家，還是腐敗資產(chǎn)的重要流入地。拜登政府將反腐重點(diǎn)放在外國(guó)資產(chǎn)上，正是瞄準(zhǔn)了外國(guó)在美資產(chǎn)。 在設(shè)立“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”的基礎(chǔ)上，美國(guó)還要建立所謂“資產(chǎn)追回獎(jiǎng)勵(lì)制度”，表面上提高美國(guó)政府識(shí)別和追回與外國(guó)政府腐敗有關(guān)且存放在美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的被盜資產(chǎn)的能力，實(shí)際上是獎(jiǎng)賞民眾舉報(bào)行為，收割國(guó)外在美資產(chǎn)。一方面，以反腐制度為由，沒收存儲(chǔ)在美國(guó)的資產(chǎn)；另一方面，以沒收資產(chǎn)為要挾，迫使外國(guó)官員為美服務(wù)。 *借“反腐”為名，高舉民主大旗，輸出美式價(jià)值觀。 美國(guó)將腐敗問題安全化，試圖增加自己干預(yù)他國(guó)內(nèi)政的“正確性”和“合法性”；將腐敗與民主掛鉤，試圖掌控民主劃分的標(biāo)準(zhǔn)和主導(dǎo)權(quán)，利用所謂的“美式民主”來(lái)干涉他國(guó)內(nèi)政，劃分陣營(yíng)，將不符合美國(guó)利益的國(guó)家排除在外。 在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會(huì)”上，美國(guó)通過(guò)渲染危機(jī)與主觀歸因，將所謂民主國(guó)家和所謂“威權(quán)主義國(guó)家”對(duì)立起來(lái)，同時(shí)提出反腐敗戰(zhàn)略，塑造共同對(duì)手。 *拓展長(zhǎng)臂管轄范圍，維護(hù)美國(guó)霸權(quán)。 拜登政府還提到，要以海外反腐為抓手推進(jìn)其“美國(guó)再次領(lǐng)導(dǎo)世界”的外交策略，不僅要維護(hù)和加強(qiáng)多邊反腐敗架構(gòu)，還要改善外交并利用對(duì)外援助，實(shí)現(xiàn)其反腐目標(biāo)。這將拓展其長(zhǎng)臂管轄范圍，維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)地位。 這種外交舉措不僅增加了美國(guó)對(duì)外干預(yù)活動(dòng)的靈活性，還提高了其通過(guò)反腐實(shí)現(xiàn)對(duì)外干預(yù)的多樣性和合理性。打擊海外腐敗需要完備良好的情報(bào)收集網(wǎng)絡(luò)，借打擊海外腐敗之名，美國(guó)的信息網(wǎng)絡(luò)將由伙伴國(guó)家情報(bào)共享逐步向全世界滲透。 總體而言，美國(guó)作為世界大國(guó)，理應(yīng)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任和義務(wù)。但在自身腐敗問題屢禁不止的前提下，美國(guó)仍執(zhí)意將反腐作為長(zhǎng)臂管轄的重要抓手。醉翁之意不在酒。“腐敗老手”頻頻推動(dòng)全球反腐，為維護(hù)自身霸權(quán)而推動(dòng)自身利益拓展至他國(guó)內(nèi)政，不僅無(wú)法緩解自身問題，還將推動(dòng)國(guó)際社會(huì)走向分裂與沖突。 ＊實(shí)習(xí)生魏鈺奇對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。 參考資料： 1.張宇燕、富景筠，《當(dāng)代美國(guó)的腐敗——數(shù)據(jù)、案例與機(jī)理》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2006年第6期； 2.王少泉、董禮勝，《美國(guó)腐敗指數(shù)曲線的波動(dòng)及原因》，《美國(guó)研究》2017年第6期； 3.賈利，《當(dāng)代美國(guó)的特殊利益集團(tuán)、政治腐敗與財(cái)富收入不平等》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第11期； 4.周琪，《美國(guó)的政治腐敗和反腐敗》，《美國(guó)研究》2004年第3期； 5.尚芾萱、李慶四，《美國(guó)腐敗問題真相探討》，《形勢(shì)與政策》2016年第2期； 6.楊成玉，《美國(guó)“全球反腐戰(zhàn)略計(jì)劃”對(duì)我國(guó)的潛在影響》，《國(guó)際公關(guān)》2022年第1期； 7.顏昌武，《進(jìn)步時(shí)代的啟示：政黨分肥謝幕》，財(cái)經(jīng)，2015年9月4日； 8.《“美會(huì)玩”，扒一扒那些獨(dú)具特色的“美式腐敗”》，新華視點(diǎn)，2021年2月27日； 9.Alt James and Lassen David， “The political economy of institutions and corruption in American States”， Journal of Theoretical Politics，Vol. 15，No. 3 (Jul. 2003)； 10.David G. 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